Por Pablo Scheihing Cuevas (*).

A pocos días del plebiscito nacional, se nos ha consultado sobre los alcances de una de las normas más comentadas de la propuesta de Nueva Constitución Política, relativa a la exención de toda contribución e impuesto territorial de la vivienda principal en la que habite su propietario solo o con su familia. Esta disposición integra el inciso 29 del Artículo 16(1), referida al derecho a la vivienda adecuada, uno de los derechos sociales que reconoce el texto, según lo expresa el artículo 24 y el inciso 2 del artículo 26 de la propuesta. Contrario a lo que podría pensarse, esta regla, no se inserta en el derecho a la igual repartición de los tributos y de las demás cargas públicas (Inc. 35 del Artículo 16 PCP) (reconocido ya en el N° 20 del Artículo 19 de la Constitución Actual (CPR).

Concretamente, la disposición en comento expresa:

’c) El inmueble destinado a la vivienda principal del propietario, sea que la habite solo o con su familia, en su caso, estará exento de toda contribución e impuesto territorial.

Las excepciones legales a esta exención solo podrán fundarse, en forma conjunta, en el alto avalúo fiscal de la vivienda principal y los ingresos del contribuyente y de su familia.‘

Cabe destacar que este tipo de reglas de contenido tributario concreto, tradicionalmente, no se encuentran en los textos constitucionales de nuestro país, y su aplicación es muy excepcional (2). Estas reglas son de regulación legal y no constitucional, y corresponden a materias de ley de exclusiva iniciativa del Presidente de la República. (según el texto vigente, Art. 63 inc. 4 N° 1 y a la Propuesta de Nueva Constitución Art. 78 inc. 2 letra a) (PCP).

1. CONTEXTO SOBRE LEY DE IMPUESTO TERRITORIAL Y CONTRIBUCIONES

Una vez puntualizado que este tipo de regulaciones, por regla general, es de orden legal y no constitucional, es aconsejable, repasar aunque sea de forma somera, la regulación sobre contribuciones(3) e impuesto territorial, establecidas principalmente en la Ley N° 17.235 (sobre Impuesto territorial). El inciso 1° del Art. 1 de la Ley N° 17.235 establece «un impuesto [territorial] a los bienes raíces, que se aplicará sobre el avalúo de ellos, determinado de conformidad con las disposiciones de la presente ley‘.

¿Cómo opera este tributo?

De forma rudimentaria, sólo para entregar antecedentes de contexto, diremos que esta ley clasifica los bienes raíces en Agrícolas y No Agrícolas (Art. 1 Inc. 2º Ley Nº 17.235); y encomienda al SII efectuar una valorización de todos estos inmuebles, lo que corresponde al avalúo fiscal, para efectos de determinar la base sobre la que se calculará el Impuesto Territorial. A partir de esta clasificación entre agrícolas y no agrícolas; y teniendo el avalúo fiscal de cada propiedad, se deberá aplicar la tasa del impuesto. Cabe expresar que existe un monto del avalúo que se encuentra exento de pago (avalúo exento). Entonces, si el avalúo de una propiedad excede de dicho monto, este exceso será la base imponible para calcular el impuesto (avalúo afecto al impuesto).

Actualmente, por ejemplo, los bienes raíces no agrícolas destinados a la habitación están exentos del pago de contribuciones hasta un monto de avalúo de $54.533.049(4). En cuanto a las tasas aplicables, no entraremos en mayor detalle para no apartarnos sobre el objeto de este breve artículo, sólo diremos que los valores expresados en la ley (Art. 7, Ley N° 17.235), se han ido modificando y fijando en virtud de Decretos Supremos del Ministerio de Hacienda. También se establecen en la ley ciertas sobretasas.

Respecto a quien debe pagar, la ley expresa que ’el impuesto a los bienes raíces será pagado por el dueño o por el ocupante de la propiedad, ya sea éste usufructuario, arrendatario o mero tenedor, sin perjuicio de la responsabilidad que afecte al propietario. No obstante, los usufructuarios, arrendatarios y, en general, los que ocupen una propiedad en virtud de un acto o contrato que no importe transferencia de dominio, no estarán obligados a pagar el impuesto devengado con anterioridad al acto o contrato. Efectuado el pago por el arrendatario, éste quedará autorizado para deducir la suma respectiva de los cánones de arrendamiento‘ (Artículo 25, Ley N° 17.235).-

Exenciones al Impuesto

Adicionalmente, la ley puede establecer excepciones al pago del impuesto territorial, bajo ciertas circunstancias. Así, en la Ley N° 17.235, se encuentra una Nómina de Exenciones al Impuesto Territorial, que se clasifica por el porcentaje de exención otorgado: 100%, 75% y 50%(5).

Es posible encontrar en el primer grupo, exención 100% a propiedades de personas jurídicas como el Fisco y las Municipalidades; Bienes Raíces mientras cumplan determinadas condiciones (por ejemplo, establecimientos educacionales destinados a dicho fin; universidades e institutos de educación superior; templos y sus dependencias destinados al culto); e inmuebles de propiedad de las ciertas agrupaciones con personalidad jurídica destinadas al servicio de sus miembros (entre ellas, la Agrupación Nacional de Empleados Fis- cales (ANEF); sedes matrices de las Asociaciones Nacionales de Empleados de Servicios Públicos; Sindicatos y Agrupaciones de Sindicatos); propiedades de ciertas instituciones con personalidad jurídica destinadas a un fin de beneficencia (como, Consejo Nacional de Protección a la Ancianidad e Instituciones de ayuda a personas con Deficiencia Mental); y ciertos concesionarios.

– De acuerdo al cuadro, tienen un 75% de exención de impuesto territorial, bienes raíces de instituciones con personalidad jurídica destinados a fines de beneficencia (por ejemplo, Patronato Nacional de la Infancia; Banco de Solidaridad Estudiantil de Valparaíso; y Protectora de la Infancia); bienes pertenecientes ciertas instituciones sujetas a una cierta condición; y Bienes Raíces ubicados en ciertos lugares.

– Por último, tienen una exención del 50%, los Bienes Raíces de Cooperativas constituidas con arreglo al D.F.L. N° 5 de 2004; y la Viviendas económicas acogidas al D.F.L. N° 2 de 1959, en la forma y plazos establecidos en dicho cuerpo legal.

2. EXENCIÓN DE LA LETRA C) DEL INCISO 29, ARTÍCULO 16 DE LA PROPUESTA DE NUEVA CONSTITUCIÓN

Tras revisar el contexto normativo sobre el impuesto territorial, será pertinente volver a la propuesta de exención de la letra c) Inciso 29 del Artículo 16 PCP. La disposición emplea la expresión «estará exento de toda contribución e impuesto territorial«. De esta frase, entendemos que habla de una exención sobre el 100% del impuesto, por lo que se agregaría al listado ya mencionado, y cuya fuente normativa será constitucional y no legal.

Tratándose de una exención, por su naturaleza, tendrá una aplicación de carácter excepcional y restrictiva, y de su redacción, debe cumplir ciertos requisitos copulativos:

(i) El inmueble debe estar destinado a la vivienda principal del propietario, sea que la habite solo o con su familia. Entonces, para ser parte de la exención, sólo podría estar destinada a la habitación, descartándose aquellos bienes raíces con un destino distinto, por ejemplo, los comerciales. Al emplearse la expresión, vivienda principal, debe entenderse, que, respecto de propietarios de más de un inmueble, sólo aplicará la exención respecto de uno de ellos, aun cuando otros tengan un destino habitacional; y al menos, uno de quienes habite el inmueble, deberá tener la calidad de dueño o propietario (recuerde lo mencionado sobre quienes están obligados al pago del impuesto).

(ii) Que la propiedad que constituya la vivienda principal no tenga un alto avalúo fiscal y los que los ingresos del contribuyente y de su familia no sean altos. Concurriendo estas dos circunstancias copulativas, la norma constitucional autoriza la «excepción legal a esta exención«, en realidad se trata de una contra excepción. Sobre este punto, es pertinente ver lo que expresa el inciso 1 de la Disposición Décimo Cuarta Transitoria de la Propuesta de Nueva Constitución, que expresa: ’En el plazo de seis meses contado desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que contemple las excepciones a la exención a que se refiere el párrafo segundo del literal c) del inciso 29 del artículo 16‘, vale decir, la ley que fija las contra excepciones.

3. EVENTUAL IMPLEMENTACIÓN Y EFECTOS DE ESTA EXENCIÓN SOBRE LA RECAUDACIÓN MUNICIPAL

La recaudación por concepto de pago de contribuciones es una de las fuentes relevantes para el financiamiento de las municipalidades, que les permite realizar su gestión. Se ha discutido a nivel público, sobre cuál sería el impacto de la implementación de una exención como la que contiene la propuesta de nueva constitución sobre este financiamiento municipal. Más allá de efectuar un análisis económico-financiero sobre el particular, revisaremos algunas reglas que podrían entregan más elementos de juicio.

Financiamiento Municipal

De acuerdo al Art. 13 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, el Patrimonio y financiamiento municipales se conforma por estos haberes: a) los bienes que posean o adquieran la municipalidad a cualquier título; b) el aporte que les otorgue el gobierno regional respectivo; c) los ingresos provenientes del Fondo Común Municipal.

d) los derechos que cobren por servicios que presten, y por permisos o concesiones que otorguen; e) los ingresos que perciban con motivo de sus actividades; f) los ingresos que recauden por los tributos que la ley permita aplicar a las autoridades comunales, entre estos están, el impuesto territorial, el permiso de circulación de vehículos, las patentes de la ley de rentas municipales, las de la Ley sobre Expendio y Consumo de Bebidas Alcohólicas; g) las multas e intereses establecidos a beneficio municipal, y h) Los demás ingresos que establezca la ley. De la enumeración, la letra f) expresamente señala al impuesto territorial como fuente de financiamiento municipal, a lo que se agregará la letra c) como explicaremos a continuación.

Fondo Común Municipal

En pocas palabras, la letra c) habla sobre participación en el fondo común municipal. Este último, es un mecanismo de redistribución solidaria de recursos entre municipios, donde cada uno aportará un porcentaje de lo recaudado. Cabe precisar que las comunas de Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura, aportan un porcentaje mayor. Este fondo común, de acuerdo al inciso. 2º del artículo 14, se conforma por: un 60% de la recadación de impuesto territorial; un 62,5% por permiso de circulación de vehículos; por pago de ciertas patentes y patentes de alcoholes, un 55% Santiago y un 65% las otras comunas antes señaladas; un 50% de lo recaudado por transferencias de vehículos; el 100% de lo que recaude de impuesto territorial de inmuebles fiscales afectos; un 100% de multas por infracciones de tránsito y otras infracciones aportan otros porcentajes.

Implementación de la Exención en la Propuesta de Nueva Constitución

Luego de constatar que dentro de los haberes del financiamiento municipal, se encuentra lo recaudado por impuesto territorial, la siguiente interrogante sería: dentro de lo obtenido por este impuesto, qué parte correspondería a esta eventual exención, es decir, a la vivienda principal del propietario, sea que la habite solo o con su familia y que no corresponda a bienes raíces de alto avalúo y de alto patrimonio. A ese cálculo, debiera añadirse en el análisis, la forma como se prevé una eventual implementación de dicha exención.

Anteriormente, citamos el inciso 1° de la Disposición Décimo Cuarta Transitoria de la Propuesta de Nueva Constitución, que impone al Presidente de la República enviar dentro de 6 meses al Congreso un proyecto para regular el pago de impuesto territorial a propietarios de viviendas principales, con alto avalúo y de alto patrimonio.

Otra regla a considerar en este punto, es la del inciso 2 de esta disposición transitoria, que ordena efectuar una aplicación parcial o por partes de la exención, a contar del 1 de enero de 2026, en razón de un 20% anual hasta lograr su total implementación.

El inciso 3 de este artículo expresa que ’en el plazo de un año contado desde la entrada en vigencia de esta Constitución, el Presidente de la República deberá enviar al Congreso Nacional un proyecto de ley que contemplará mecanismos que permitan compensar la disminución de los ingresos municipales que eventualmente se generen, según la progresión indicada en el inciso precedente‘, vale decir, en razón de un 20% anual.

En suma, en el eventual caso de que esta Propuesta Constitucional sea aprobada y entre en vigencia, habrá que ponderar concretamente, el efecto económico que podría generar la aplicación gradual de esta exención, lo que quedará en manos de la autoridad, principalmente del Ejecutivo, quién deberá aplicar, en base a los mecanismos que establece la propuesta constitucional y los demás instrumentos jurídicos de carácter legal, que se estimen pertinentes; las políticas necesarias para evitar el impacto en la recaudación municipal, ya sea efectuando una revisión sobre la recaudación del propio impuesto territorial (generando, por ejemplo, de ser necesario, modificaciones de tasas o la supresión de exenciones); así como también, implementar otras alternativas de recaudación distinta. El resultado de estas políticas, determinará si se produce o no efectivamente un impacto en la gestión municipal, en virtud de las medidas autoridades adopten.

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NOTAS:

(*) Editor Microjuris.com Chile. Gerente Editorial. Abogado, P. Universidad Católica de Chile. Magister Derecho del Trabajo Universidad de los Andes.

(1) La norma expresa: «Art. 16. La Constitución asegura a todas las personas… [Inciso 29] El derecho a la vivienda adecuada.

a) El Estado promoverá, a través de instituciones estatales y privadas, acciones tendientes a la satisfacción progresiva de este derecho, con preferencia de acceso a la vivienda propia, de conformidad con la ley.

b) El Estado adoptará medidas orientadas a generar un acceso equitativo a servicios básicos, bienes y espacios públicos, una movilidad segura y sustentable, conectividad y seguridad vial.

c) El inmueble destinado a la vivienda principal del propietario, sea que la habite solo o con su familia, en su caso, estará exento de toda contribución e impuesto territorial.

Las excepciones legales a esta exención solo podrán fundarse, en forma conjunta, en el alto avalúo fiscal de la vivienda principal y los ingresos del contribuyente y de su familia.«

(2) Un ejemplo de este tipo de normas de excepción, es la exención de toda clase de contribuciones conferida a ’los templos y sus dependencias, destinados exclusivamente al servicio de un culto‘, precepto que es parte de la llamada libertad de conciencia y la manifestación de todas las creencias, contenida en el artículo 19 N° 6 de la Constitución Política Vigente, cuya regulación equivalente se encuentra en el Inciso 13 del Artículo 16 de la Propuesta de Nueva Constitución; y que también, era posible ubicar en el artículo 10 de la Constitución Política de 1925.

(3) El concepto de contribuciones, se ha definido en términos sencillos como ’el tributo que se aplica sobre el avalúo fiscal de las propiedades, determinado por el SII, de acuerdo con las normas de la Ley sobre Impuesto Territorial. El monto total recaudado se destina a los fondos municipales, lo que permite la implementación de servicios a la comunidad, tales como electrificación, salud, educación, etc‘. Ver sitio del Servicio de Impuestos Internos https://www.sii.cl/preguntas_frecuentes/bienes_raices/001_004_0309.htm

(4) Ver información en sitio web del Servicio de Impuestos Internos https://www.sii.cl/ayudas/ayudas_por_servicios/2242-reajustes_exenciones-2468.html

(5) Ver detalle en «CUADRO ANEXO Nómina de Exenciones al Impuesto Territorial» de la Ley N° 17.235.

– Revise texto íntegro de la Propuesta Constitucional

– Consulte todo el seguimiento a este proceso en nuestro Reporte Constitucional 2023