Recientemente la Corte de Apelaciones de Concepción acogió el recurso de protección deducido por la funcionaria en contra de la municipalidad que dispuso la no renovación de la contrata fundando la resolución en no tener los cinco años para gozar de confianza legítima.

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(Fuente: Destacados del Editor, Microjuris)

Tribunal:   Corte de Apelaciones de ConcepciónSala:   Sexta

Colección:   Jurisprudencia

Cita:  ROL:24-24, MJJ330443

Compendia:  Municipalidades, Microjuris, Laboral

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VOCES: – RECURSO DE PROTECCION – LABORAL – MUNICIPALIDADES – DERECHO A LA INTEGRIDAD PSIQUICA – IGUALDAD ANTE LA LEY – DERECHO DE PROPIEDAD – FUNCIONARIOS A CONTRATA – FUNDAMENTACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO – DESPIDO – RECURSO ACOGIDO –

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La forma de obrar de la Municipalidad recurrida es ilegal y arbitraria y conculca los derechos constitucionales previstos en los números 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, al proceder al término de la contrata de la recurrente, sin la debida fundamentación fáctica, donde se describa de un modo preciso los motivos que llevaron a la administración a no renovar su contrato, como se venía haciendo en los anteriores tres años, con el consiguiente detrimento psicológico de la afectada, respecto de quien se actuó de una manera diversa a otros casos similares, sin razón válida para ello y afectando, consecuentemente, su fuente de ingresos.

Doctrina:

1.- Corresponde acoger el recurso de protección deducido por la funcionaria en contra de la municipalidad que dispuso la no renovación de la contrata fundando la resolución en no tener los cinco años para gozar de confianza legítima. Al respecto la forma de obrar de la Municipalidad recurrida es ilegal y arbitraria y conculca los derechos constitucionales previstos en los números 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, al proceder al término de la contrata de la recurrente, sin la debida fundamentación fáctica, donde se describa de un modo preciso los motivos que llevaron a la administración a no renovar su contrato, como se venía haciendo en los anteriores tres años, con el consiguiente detrimento psicológico de la afectada, respecto de quien se actuó de una manera diversa a otros casos similares, sin razón válida para ello y afectando, consecuentemente, su fuente de ingresos.

2.- La recurrida reintegrar de inmediato a las recurrente en sus funciones, restituyendo dentro del plazo de quince días, desde que la sentencia quede firme, las remuneraciones que debieron pagársele durante el tiempo que permaneció fuera de su cargo por actos que no le son imputables.Fallo:

C.A. de Concepción Concepción, quince de febrero de dos mil veinticuatro.

VISTO:

Comparece O.C., abogado, por A.C., recurriendo de protección en contra de la MUNICIPALIDAD DE A., representada por su Alcaldesa doña E.M., por la emisión del acto administrativo Decreto Alcaldicio N° 23956, de fecha 30 de noviembre de 2023, por medio del cual dispone la no renovación de la contrata de la recurrente para el año 2024 y de todo otro acto administrativo que le sirvió de fundamento o sustento al mismo, emanado de la recurrida y notificado a su representada el día 15 de Diciembre de 2023, lo anterior, por haber actuado en forma arbitraria e ilegal, perturbando y amenazando las Garantías Constitucionales del artículo 19° N° 1, 2, 16, y N° 24 de la Constitución Política de la República.

Señala que la recurrida sustentó la no renovación a su representada por no tener los cinco años para gozar de confianza legítima, según criterio jurisprudencial de la Corte Suprema, sin otra fundamentación. Además, en ninguna parte del Decreto Alcaldicio se le reconoce su calidad de funcionaria desde el año 2019, desempeñándose para la Municipalidad de Arauco, primero a honorarios y después a contrata.

Tampoco se reconoce que el año 2021, debió concurrir ante esta misma instancia judicial para poder conservar su fuente laboral, ante el accionar arbitrario e ilegal de la recurrida, dictaminando esta Corte, en la causa Rol N°10805-2021, acoger la acción de protección interpuesta y dejar sin efecto los Decretos Alcaldicios 4112 y 4113, ambos de fecha 6 de septiembre de 2021, debiendo asimismo los recurridos reintegrar de inmediato a la recurrente en sus funciones, restituyendo dentro del plazo de quince días, desde que la presente sentencia quede firme, las remuneraciones que debieron pagárseles durante el tiempo que permanecieron fuera de sus cargos por actos que no le son imputables.

Manifiesta que también olvida la recurrida mencionar que esperó para tomar esta decisión arbitraria e ilegal hasta después del mes de noviembre, en que terminaba su periodo posnatal, lo cual acredita una persecución laboral brutal por parte de la recurrida a lo menos desde el año 2021 a la fecha.

Sostiene que su representada goza del principio de confianza legítima, establecido por la Contraloría General de la República, puesto que se le han efectuado más de 2 renovaciones y que no ha existido interrupción entre una designación a contrata y la siguiente por más de dos años, por medio de los siguientes Decretos Alcaldicios: a) Decreto N° 53, de fecha 04 de enero de 2021, se aprueba designación contrata, de ALEJANDRA CECILIA SALAZAR ORTIZ, asimilada al Gr. 12 E.M.S. Planta Profesional; b) Decreto N° 9004, de fecha 30 de noviembre de 2021, se aprueba prórroga de designación a contrata, para el año 2022 de funcionaria ALEJANDRA CECILIA SALAZAR ORTIZ, asimilada al Gr. 12 E.M.S. Planta Profesional; y c) Decreto N° 21593, de fecha 30 de noviembre de 2022, se aprueba prórroga de designación a contrata, para el año 2023 de funcionaria ALEJANDRA CECILIA SALAZAR ORTIZ, asimilada al Gr. 12 E.M.S. Planta Profesional.

Esto, sin considerar el periodo a honorarios que tiene la recurrente desde el año 2019.

Expone que Contraloría, sobre el principio de confianza legítima, sostuvo en el dictamen N° 29.139 Fecha: 07-VIII-2017: «Al respecto, conviene recordar, acorde con lo señalado en el dictamen N° 22.766, de 2016, de esta procedencia, que las reiteradas renovaciones de las contrataciones -desde la segunda renovación al menos-, generan en los servidores que se desempeñan sujetos a esa modalidad, la confianza legítima de que tal práctica será reiterada en el futuro, de modo que para adoptar una determinación diversa es menester que la autoridad emita un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalan tal decisión, detallando el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta, el que, de acuerdo con lo previsto en el dictamen N° 85.700, de 2016 -que imparte instrucciones y establece criterios complementarios para la aplicación del dictamen N° 22.766, de 2016, de esta Contraloría General-, se materializa mediante la emisión de una resolución exenta.» Así también en el Dictamen N° E156769 del 17 de noviembre de 2021, que contiene el Nuevo Instructivo Sobre Confianza Legitima en las Contratas, de Contraloría General de la República, establece que podrán servir de fundamento para prescindir o alterar el vínculo con un funcionario, entre otras, las siguientes causales: – la modificación de las funciones del órgano y/o su reestructuración, que hagan innecesarios los servicios del empleado o requieran que este desarrolle funciones diversas a las desempeñadas, o por un lapso superior al año calendario. – La Supresión o modificación de planes, programas o similares, o una alteración de su prioridad, que determinen que las labores o planes, del funcionario ya no sean necesarias o dejen de serlo antes de completarse el año siguiente. – Nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen a reducir personal.

Que, nada de esto se ha cumplido por parte de la recurrida de autos para desvincular arbitrariamente a su representada.

Expresa que lo anterior es fundamental, ya que la recurrida lo que pretende en definitiva es derechamente desconocer la obligatoriedad que tienen los dictámenes de la Contraloría General de la República, creando artificialmente un conflicto entre nuestra Excelentísima Corte Suprema y la Contraloría General de la Republica. Que, a mayor abundamiento señala respecto de la obligatoriedad de los dictámenes de la Contraloría General de la República, en Dictamen N° 6177 con fecha 03 de febrero de 2010, en el que según el recurrente, ya no estamos frente a un efecto relativo de estos dictámenes administrativos que emanan de la Contraloría General de la República, para los órganos de la administración del estado, sino frente a un efecto general y obligatorio, que la recurrida simplemente ha pasado por alto.

Detalla que los Dictámenes de Contraloría General de la República, son obligatorios para los abogados, fiscales o asesores jurídicos que trabajen para la Administración del Estado o instituciones sometidas al control de ese Órgano Contralor, como lo es la Municipalidad de Arauco. Que, en el considerando 2 del Decreto Alcaldicio la recurrida expresa que no tiene el deber de invocar fundamento alguno para desvincular a su representada lo cual es un abierto desconocimiento de normas administrativas fundamentales, ya que estaba obligada a fundar este acto administrativo o decreto alcaldicio ya que según los Dictámenes de la Contraloría la recurrente estaba protegida por el principio de confianza legítima, conforme ya se expuso.

Señala que, a mayor abundamiento, el Decreto Alcaldicio que se recurre, como todo acto administrativo que emana de la administración pública o Municipal debe contener los motivos, razones, causas específicas y circunstancias precisas que se han considerado para tomar una decisión, dentro del ámbito de la administración ya sea en uno u otro sentido.

Esta obligación legal obedece a un principio fundamental, el de juridicidad, que con lleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad, pues en tal caso resultarían arbitrarios y por consecuencia lógica devendrán en ilegítimos. Que, se debe tener presente que es un principio básico que los actos administrativos que afectan situaciones de terceros deben bastarse a sí mismos, de tal modo que contengan todos los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho que los justifican, es decir, es un requisito esencial «motivar los actos administrativos», implica actuar «en la forma que prescriba la ley», en conformidad al artículo 7° de la Constitución Política de la República exigencia que también nos hace la ley 19.880. Además, la Contraloría General de la Republica ha reconocido la importancia de este requisito en múltiples pronunciamientos desde hace años, estableciendo la necesidad de expresar las «normas legales y reglamentarias que le sirven de fundamento, consideraciones de hecho que hacen aplicable la medida adoptada (…)» (Dictamen N°33.006 de 1984) y además ha elevado la motivación a la calificación de requisito esencial de un acto administrativo al establecer que «(…) la falta de motivación, por cuanto dicho requisito esencial, en tanto constituye el fundamento de ese acto administrativo y, por ende, se encuentra íntimamente vinculada a la decisión adoptada, debe concurrir al momento de la dictación del mismo». (Dictamen N° 56.391 de 2008).

Indica que al hablar de la motivación del acto administrativo, se debe tener presente que aquel tópico es uno de los de mayor importancia para el derecho público en general.

Que, en nuestro país existe una tradición jurisprudencial, tanto en sede judicial como administrativa, referida a la necesidad de la motivación de los actos administrativos, por cuanto los actos administrativos deban bastarse a sí mismos.

Expone que en el presente caso estamos frente a un subterfugio de la recurrida para burlar los diversos dictámenes de la Contraloría General de la República, que consagran la confianza legítima, como principio para mejorar la estabilidad laboral de estos trabajadores y en la especie la estabilidad laboral de su representada y aún más ante una persecución laboral constante y permanente hacia la misma.

Por todo lo expuesto, solicita se deje sin efecto el acto administrativo que se impugna, declarando que la recurrente goza del principio de confianza legítima establecido en los dictámenes de la Contraloría General de la República, por tanto procede que se le renueve su contrata por el año 2024, con el consecuente pago de sus remuneraciones mientras se está tramitando esta acción constitucional. Asimismo solicita se tomen las medidas q ue se estime convenientes para restablecer el imperio del derecho, dando desde ya toda la competencia para actuar en beneficio de su representado, con costas.

Informó Andrés Baldi Araneda, abogado por la Municipalidad de Arauco, quien expone que, mediante el Decreto Alcaldicio N° 23.956, de fecha 30 de noviembre de 2023, se dispuso la no renovación de la contrata de doña Alejandra Salazar Ortiz, Rut. 18.149.962-1, asimilada al Gr. 12 E.M.S. Planta Profesional, aprobada mediante decreto N° 53 de fecha 4 de enero de 2021, y prorrogada mediante los decretos N° 9004 del 30 d noviembre de 2021 y N° 21.593 del 30 de noviembre de 2022. Dicho acto administrativo fue notificado por carta certificada a la señora Salazar Ortiz, con fecha 7 de diciembre de 2023. Que, conforme al artículo 2 de la ley 18.883 la dotación de las Municipalidades puede comprender cargos a contrata, los que tienen el carácter de transitorio.

Dichos cargos durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y los funcionarios que los sirven cesan sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que se hubieran prorrogado con al menos 30 días de anticipación. En ese marco legal, es que con fecha 4 de enero de 2021, mediante el decreto alcaldicio N° 53, se aprobó la designación a contrata de doña Alejandra Cecilia Salazar Ortiz, asimilada al Gr. 12 E.M.S. Planta Profesional. Luego, a través del Decreto N° 9004 de fecha 30 de noviembre de 2021 se aprobó la prórroga de la designación a contrata, en las mismas condiciones que la anterior, para el año 2022 de funcionaria Alejandra Cecilia Salazar Ortiz. Posteriormente, por medio del Decreto N° 21593 de fecha 30 de noviembre de 2022 se aprobó una nueva prórroga de su designación a contrata, esta vez para el año 2023, y en idénticas condiciones que las anteriores, e incluyendo la frase:

«mientras sean necesarios sus servicios» (igual que en la prórroga anterior). Que, en conclusión, y tal como se explicitó en el decreto Alcaldicio N° 23.956, doña Alejandra Salazar Ortiz no goza de confianza legítima, toda vez que sus designaciones a contrata no superan los 5 años, establecidos por la Corte Suprema como criterio unificador respecto al principio de confianza legítima, lo que se expondrá más adelante (5 años que tampoco cumple, incluso considerando el periodo que prestó servicios a honorarios). Qué asimismo, la propia Contraloría General de la República ha manifestado que los diversos dictámenes no afectan las facultades que tienen las autoridades respectivas sobres las contratas, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquellas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas.

Dice que, analizadas las diversas sentencias citadas, tal como lo indican cada una de ellas, fueron elaboradas producto de una revisión realizada por la Corte Suprema, de la jurisprudencia existente sobre la materia al resolver recursos de protección como el de autos, relativos a la confianza legítima en las contratas, y que tienen por objeto entregar certeza jurídica, basada en una jurisprudencia unánime, independiente de los criterios particulares de cada sala que deba resolver este tipo de asuntos, entregando así también una directriz clara a los tribunales inferiores.

Expresa que, la parte recurrente pretenda desconocer la existencia de este criterio unificador, esgrimiendo como argumento el efecto relativo de las sentencias según el artículo 3 inciso 2° del Código Civil, es derechamente no entender lo que la Corte Suprema pretende hacer, estableciendo los 5 años de vinculación para generar la confianza legítima.

Que, las normas y jurisprudencia citadas constituyen antecedentes de derecho y un marco normativo suficiente que fundamentan la dictación del acto recurrido, toda vez que la no renovación de la contrata de doña Alejandra Salazar Ortiz es una facultad que tiene la alcaldesa, como jefe superior del servicio, lo que se materializó a través del correspondiente acto administrativo, el que fue fundamentado conforme a los criterios establecidos por la Corte Suprema, y que se plasmaron en cada uno de los considerando del acto administrativo. Ahora bien, la propia Corte Suprema ha establecido en los mismos fallos indicados precedentemente (y en otros), que respecto de los funcionarios que no se encuentren asistidos por el principio de confianza legítima (por no tener los 5 años necesarios para ello), la Administración puede no renovar el vínculo para el año siguiente (que termina el 31 de diciembre de diciembre de cada año), no siendo necesaria la dictación de un acto especial para comunicarlo, toda vez que es el propio legislador el que dispone que al cumplirse el periodo de designación, éste concluye por el solo ministerio de la ley, y que el hecho de elaborar un acto administrativo para comunicar de forma expresa la no renovación, no altera lo descrito, pues ello se hace por razones de certeza jurídica y deferencia con el funcionario, lo que fue realizado en este caso, con la dictación del decreto alcaldicio N° 23.956 de fecha 30 de noviembre de 2023, notificado mediante carta certificada a la recurrente.

Detalla que, no existe vulneración de los derechos fundamentales alegados, por cuanto no goza de confianza legítima, por no tener los 5 años necesarios para ello, según lo ha establecido la propia Corte Suprema en diversos fallos, a diferencia de otros trabajadores contratados bajo la modalidad a contrata en la Municipalidad de Arauco a las cuales si se les reconoce el principio de confianza legítima; respecto a la Libertad de su Trabajo y su Protección, y al derecho de Propiedad, como la contrata de doña Alejandra Salazar no

tiene confianza legítima, ella estaba en conocimiento que su contrata terminaba, por el solo ministerio de la ley, con fecha 31 de diciembre de 2023, por tanto es imposible que se haya vulnerado el derecho a la Libertad de su Trabajo y su Protección, toda vez que este se mantuvo vigente durante todo el año 2023, además de que en ningún caso esta decisión afectó la esencia del dominio de la recurrente, en los términos indicados en el recurso de protección.

Finalmente señala que, frente a la supuesta «persecución laboral», estima que el Recurso de Protección no es la vía idónea para plantear este tipo de situaciones, sino que son los Juzgados de Letras del Trabajo los tribunales llamados por ley para resolver este tipo de controversias, a través del Procedimiento de Tutela de Derechos Fundamentales, al que según la abundante jurisprudencia de nuestros tribunales de justicia también pueden recurrir los funcionarios públicos (ya sea durante la relación laboral o con ocasión del despido). Los hechos que plantea la recurrente y que según ella podrían llegar a constituir indicios de vulneración de derechos, deben ser acreditados en un juicio de lato conocimiento (conforme lo dispone el Código del Trabajo), y no a través de la acción de protección. Que, como queda de manifiesto con la presentación realizada por la recurrente, lo que se buscaría es tratar de resolver a través de un Recurso de Protección, cuestiones que son propias de un procedimiento de Tutela Laboral, existiendo legislación especial y específica para ello, que considera una etapa probatoria para efectos de acreditar las supuestas vulneraciones que habría sufrido la recurrente.

Por lo que solicita rechazar en todas sus partes el recurso interpuesto, con expresa condena en costas de la recurrente.

Se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

1.- El recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

La acción u omisión ilegal, esto es, contraria a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1° del Código Civil, o arbitraria, producto del mero capricho de quien incurre en él, debe provocar algunas de las situaciones o efectos antes indicados, afectando aquellos derechos preexistentes y no discutidos protegidos por la Carta Fundamental de manera tal que la Corte pueda adoptar medidas en orden a restablecer el imperio del derecho de que se trata.

2.- Son hechos no discutidos y apoyados, además, por la documental aportada por la recurrente y recurrida, que A.C. era funcionaria a contrata de la Municipalidad de A. (asimilada al Gr. 12 E.M.S. Planta Profesional) desde enero de 2021 al 31 de diciembre de 2023, de acuerdo a los siguientes Decretos Alcaldicios: a) N° 53, de fecha 4 de enero de 2021; b) N° 9004, de fecha 30 de noviembre de 2021, que aprobó la prórroga para el año 2022; c) N° 21593, de fecha 30 de noviembre de 2022, que aprobó la prórroga para el año 2023. Previo a ello registraba contratación a honorarios desde el año 2019.

Asimismo es indubitado que mediante Decreto Alcaldicio N° 23956, de fecha 30 de noviembre de 2023, la recurrida decidió no renovar la contrata de la recurrente para el año 2024 bajo la siguiente fundamentación:

«8.- Que, por no tener los cinco años señalados en el número 3 precedente la contrata de doña Alejandra Cecilia Salazar Ortiz no goza de confianza legítima, motivo por el cual no es necesario fundar más su no renovación que por el efecto temporal de la misma, por lo que se prescindirá de la renovación de la contrata, teniendo vigencia sólo hasta el 31 de diciembre de 2023».

Además, consta en el recurso de protección rol N° 21.362-2023 de esta Corte, sobre similares hechos, que la recurrida Municipalidad de Arauco informó que la acción constitucional había perdido su razón de ser, toda vez que mediante el Decreto Alcaldicio Nº 24.100, de fecha 30 de noviembre de 2023, se aprobó la prórroga de la designación a contrata, para el año 2024, del funcionario Ronal Sanhueza Sanhueza, quedando, por tanto, sin efecto el Decreto Alcaldicio Nº 23.955, que había dispuesto la no renovación de su contrata.

3.- Conforme al Dictamen N° 29139, de 7 de agosto de 2017, vinculante para las Municipalidades «…las reiteradas renovaciones de las contrataciones -desde la segunda renovación al menos-, generan en los servidores que se desempeñan sujetos a esa modalidad, la confianza legítima de que tal práctica será reiterada en el futuro, de modo que para adoptar una determinación diversa es menester que la autoridad emita un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalan tal decisión, detallando el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta, el que, de acuerdo con lo previsto en el dictamen N° 85.700, de 2016 -que imparte instrucciones y establece criterios complementarios para la aplicación del dictamen N° 22.766, de 2016, de esta Contraloría General-, se materializa mediante la emisión de una resolución exenta».

4.- En consecuencia, la forma de obrar de la Municipalidad recurrida es ilegal y arbitraria y conculca los derechos constitucionales previstos en los números 1, 2 y 24 de nuestra Carta Fundamental, al proceder al té

rmino de la contrata de la recurrente, sin la debida fundamentación fáctica, donde se describa de un modo preciso los motivos que llevaron a la administración a no renovar su contrato, como se venía haciendo en los anteriores tres años, con el consiguiente detrimento psicológico de la afectada, respecto de quien se actuó de una manera diversa a otros casos similares, sin razón válida para ello y afectando, consecuentemente, su fuente de ingresos.

5.- Todo lo anterior nos conduce a prestar la protección constitucional solicitada, con el fin de reestablecer el imperio del derecho, adoptando las medidas que se señalarán en lo resolutivo.

Por lo expuesto, normas citadas, y visto, además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE, sin costas, la acción de protección interpuesta a favor de A.C.S., en contra de la Municipalidad de A.; en consecuencia se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 23956, de fecha 30 de noviembre de 2023, debiendo la recurrida reintegrar de inmediato a las recurrente en sus funciones, restituyendo dentro del plazo de quince días, desde que la presente sentencia quede firme, las remuneraciones que debieron pagársele durante el tiempo que permaneció fuera de su cargo por actos que no le son imputables.

Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del ministro Rodrigo Cerda San Martín.

Protección rol 24-2024.